Cómo fortalecer la regulación mexicana de materiales, productos y residuos

Un artículo de Cristina Cortinas[1]

Identificación de actividades que previenen la generación de residuos

La serie de artículos a la que pertenece éste, que se citan al final del presente documento y se difunden en las páginas electrónicas de su autora, entre otros, busca facilitar la legislación de la economía circular en México en lo que respecta a mantener en la arena económica los materiales y productos post producción y post consumo para evitar que se conviertan en residuos y el desperdicio de recursos. Esto, a fin de propiciar la conservación y regeneración de los recursos naturales mediante actividades bajas en emisiones de carbono o carbono neutras y detonadoras de empleos, que beneficien particularmente al Sector Social de la Economía y a personas que viven en situación de pobreza y de informalidad, cuya profesionalización impulsen.

Mantener abierto el ciclo de los materiales

En la naturaleza los procesos biológicos no generan desechos porque son cíclicos, lo que significa que todos los materiales que entran en la composición de los seres vivos están continuamente circulando y al morir éstos y degradarse sus organismos, vuelven a reintegrarse al ciclo de la vida. Por ello, los diferentes sistemas de economía circular que han ido gestándose a lo largo de los años, se inspiran en la naturaleza; ello en contraposición con los sistemas de la economía lineal, de carácter extractivo y altamente derrochador de recursos que terminan convirtiéndose en desechos que se transforman en contaminantes y contribuyen al cambio climático, entre otros.

De manera que el desafío que tenemos ante nosotros es encontrar las formas mediante las cuales alargar la vida de los materiales y productos post producción y post consumo, para mantenerlos en la arena económica tanto como sea posible y retornarlos a los procesos productivos para ser empleados en la fabricación de nuevos bienes tratándose de materiales técnicos, o bien, convertirlos en bioproductos o reintegrarlos a la naturaleza en el caso de los materiales biológicos biodegradables.

Lo que pareciera ser solo un problema técnico, tiene connotaciones legales. A ello hace referencia el artículo previo al presente intitulado “Eliminación de barreras a la economía circular de los materiales”. Sucede que en nuestra Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos (LGPGIR)[2], no se estableció una definición de lo que se entiende como “prevención”, ni se dictaron medidas normativas para hacerla posible mediante prácticas que retengan el valor y funcionalidad de los materiales y productos de consumo para evitar que se desechen y conviertan en residuos destinados a disposición final.

Tal situación requiere ser resuelta, para lo cual se pudiera aprovechar la forma en la cual se abordó este problema en la regulación de la Unión Europea (UE), en lo que resulte aplicable a nuestro propio sistema regulatorio. Con tal propósito se externan a continuación algunas ideas que se someten a consideración, poniéndolas en contexto respecto a cómo se concibe el desarrollo económico en nuestra Constitución y otros ordenamientos en la materia.

Es con ese propósito que en los artículos de esta serie se ha manifestado el interés de que los sistemas de economía circular que se adopten en México pongan en el centro de la atención el bienestar de nuestra población y su demanda de empleos, así como la conservación y regeneración de nuestros recursos naturales, además de las cuestiones de productividad y competitividad de nuestro sector productivo. A eso hace referencia el Artículo 25 constitucional al establecer que:

• Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral y sustentable, que fortalezca la Soberanía de la Nación y su régimen democrático y que, mediante la competitividad, el fomento del crecimiento económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta Constitución.
• El Estado planeará, conducirá, coordinará y orientará la actividad económica nacional, y llevará al cabo la regulación y fomento de las actividades que demande el interés general en el marco de libertades que otorga esta Constitución.
• Al desarrollo económico nacional concurrirán, con responsabilidad social, el sector público, el sector social y el sector privado, sin menoscabo de otras formas de actividad económica que contribuyan al desarrollo de la Nación.
• Bajo criterios de equidad social, productividad y sustentabilidad se apoyará e impulsará a las empresas de los sectores social y privado de la economía, sujetándolos a las modalidades que dicte el interés público y al uso, en beneficio general, de los recursos productivos, cuidando su conservación y el medio ambiente…

El desempeño ambiental adecuado debe caracterizar la gestión integral de los materiales

Para transitar hacia la economía circular como lo han hecho otro países, de los cuales son ejemplo los de la Unión Europea, es preciso tener claro que en dichos países la regulación de la prevención y control de la contaminación data de la década de 1970, por lo que antecede este cambio de modelo económico y se ha apoyado en sucesivos programas de medio ambiente.[3]

Durante más de cuarenta años, los Programas de Acción en materia de Medio Ambiente han garantizado una acción previsible y coordinada para las políticas europeas en materia de medio ambiente y clima. El mandato aprobado hoy contiene un mensaje claro: los Estados miembros quieren que el VIII PMA constituya un marco estratégico ambicioso que dirija nuestra actuación hasta 2030, consiga resultados y nos permita supervisar nuestros logros en la construcción de una Europa climáticamente neutra, ecológica, justa y social. João Pedro Matos Fernandes, ministro de Medio Ambiente y Acción por el Clima 17 de marzo de 2021

VIII Programa de Acción en materia de Medio Ambiente: los Estados miembros están preparados para iniciar las negociaciones con el Parlamento

https://www.consilium.europa.eu/es/press/press-releases/2021/03/17/8th-environment-action-programme-member-states-ready-to-start-negotiations-with-parliament/

Es un hecho que la normatividad e instrumentos de gestión en materia ambiental en la Unión Europea son más avanzados que los desarrollados en México, de manera que al transitar hacia la economía circular debemos establecer una estrategia que permita a las actividades productivas que se impulsen para lograr alargar la vida de los productos y mantener abierto el ciclo de los materiales, tengan un desempeño ambiental satisfactorio susceptible de medir y evaluar.

Para ello, se requerirá recurrir a las alianzas entre los sectores público, privado y social, particularmente con las instituciones de educación superior, ciencia y tecnología, para fortalecer el marco normativo e instrumentos que sirvan a ese propósito.

También es necesaria una amplia sensibilización, capacitación y elevación de competencias, tanto en el personal de las empresas del sector productivo que adopten prácticas de economía circular, para que contribuyan a asegurar el mejor desempeño de sus empresas. Lo cual se requiere replicar en el caso de los emprendimientos y empresas sociales o privadas que se dediquen a alargar la vida de los productos y mantener abierto el ciclo de los materiales.

Esto constituirá un motor para la innovación, ya que al promover la mejora continua, las organizaciones que la adopten tienen que investigar nuevos objetivos de reducción de consumos, cambios en los procesos y búsqueda de materiales menos contaminantes.

Actividades productivas asociadas a las distintas fases del ciclo de los materiales

Los siguientes planteamientos se refieren a tres fases en el ciclo de vida de los materiales en las cuales pueden desarrollarse actividades que lleven a su aprovechamiento como recursos, que implican la necesidad de fuerza laboral para ser realizadas. Estas consideraciones se basan en la forma en que estas fases son reguladas en la Directiva (UE) 2018/851 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, que modificó la Directiva 2008/98/CE sobre los residuos, de manera consistente con lo que se previó en su Plan de Acción de Economía Circular.[4]

Entre los flujos de productos prioritarios en la UE se encuentran: los plásticos, el desperdicio alimentario, las materias primas críticas, la construcción y la demolición, la biomasa y productos con base biológica, así como los textiles.

Transición de los sistemas de economía lineal hacia la economía circular

La finalidad de la acotación en las Directivas Europeas de la condición de subproducto y de fin de la condición de residuo (FcR) es:

• Eliminar barreras asociadas a residuos
• Apoyar los mercados de reciclaje
• Aprovechar potenciales de reciclaje no utilizados aún
• Crear reglas de juego claras y uniformes para las partes (industria, administración)

Cabe hacer notar que en nuestra Ley General en la materia (LGPGIR), la generación se define como: la acción de producir residuos a través del desarrollo de procesos productivos o de consumo; se considera un residuo al material o producto cuyo propietario o poseedor desecha pero que es susceptible de valorización. A su vez, la valorización se entiende como el principio y conjunto de acciones asociadas cuyo objetivo es recuperar el valor remanente o el poder calorífico de los materiales que componen los residuos, mediante su reincorporación en procesos productivos, bajo criterios de responsabilidad compartida, manejo integral y eficiencia ambiental, tecnológica y económica. Mientras que el aprovechamiento de los residuos se concibe como: el conjunto de acciones cuyo objetivo es recuperar el valor económico de los residuos mediante su reutilización, remanufactura, rediseño, reciclado y recuperación de materiales secundarios o de energía. Lo anterior significa que es la intencionalidad lo que hace que un material o producto sea un residuo (la intención de desechar).

Acotación de la condición de Subproducto

Los subproductos corresponden -entre otros- a los materiales no deseados generados durante los procesos de fabricación de bienes, a los productos fuera de especificación, a las mermas y recortes propios de la producción, envases y restos de envases o embalajes, tarimas, rechazos o producto caducado, para evitar que se desechen como residuos. Estos constituyen el foco de la atención de los procesos de preparación para la reutilización y el reciclado.

El concepto de subproducto, como realidad física y jurídica distinta de la del residuo, se ha manejado desde hace años por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE), pero no fue codificado a nivel europeo sino hasta la aprobación de la Directiva 2008/98/CE Marco de Residuos, y posteriormente en la legislación de residuos y suelos contaminados de los países Miembros de la UE.

Según Daniel Vázquez[5], la definición del concepto de subproducto codifica una realidad, que es la existencia de sustancias u objetos resultantes de procesos de producción que, sin haber sido buscados como tales, son susceptibles de reutilización económica sin causar un perjuicio para el medio ambiente ni para la salud de las personas, y que, por tanto, no entran dentro del concepto de residuo. Y positiva también porque ayuda a perfilar otro concepto poco claro, y este sí, más longevo en nuestro derecho, como es el de residuo, toda vez que lo que se conceptúa como subproducto no puede ser al mismo tiempo residuo. Se perfila el concepto de residuo, por tanto, mediante la delimitación de lo que no es un residuo En todo caso, merece la pena hacer un llamamiento a la prudencia. Como ya advirtió la Comisión Europea en su momento, una interpretación demasiado laxa del concepto de subproducto no sólo es incompatible con la normativa en materia de residuos, sino que podría dar al traste con la política europea y nacional en dicha materia.[6]

Para el autor del artículo citado previamente, la posible reutilización económica de una sustancia no es un criterio determinante para determinar si se trata de un residuo o no, ya que el concepto de residuo incluye bienes susceptibles de reutilización económica. De aquí se deriva, por tanto, que el concepto de residuo no excluye, en principio, ningún tipo de residuos, subproductos industriales u otras sustancias resultantes de un proceso de producción, y que pueden ser residuos las sustancias que formen parte de un proceso de producción. No obstante, la nueva legislación reconoce a la reutilización como un criterio para considerar una determinada sustancia u objeto como subproductos y no como residuos. En este caso, una sustancia u objeto pueden no constituir un residuo a pesar de ser almacenados, si ese almacenamiento se limita a las necesidades de las operaciones en las que se van a utilizar. A la vez, una sustancia u objeto pueden ser considerados residuo si no se les puede dar otro fin diferente que la eliminación.

Para la Directiva Europea: “una sustancia u objeto, resultante de un proceso de producción, cuya finalidad primaria no sea la producción de esa sustancia u objeto, puede ser considerada como subproducto y no como residuo […], cuando cumpla las siguientes condiciones: (i) que se tenga la seguridad de que la sustancia u objeto va a ser utilizado posteriormente, (ii) que la sustancia u objeto se pueda utilizar directamente sin tener que someterse a una transformación ulterior distinta de la práctica industrial habitual, (iii) que la sustancia u objeto se produzca como parte integrante de un proceso de producción, y (iv) que el uso ulterior cumpla con todos los requisitos pertinentes relativos a los productos así como a la protección de la salud humana y del medio ambiente, sin que produzca impactos generales adversos para la salud humana o el medio ambiente”. Es preciso hacer notar que las cuatro condiciones establecidas para poder considerar una sustancia u objeto como subproducto se han de dar de forma cumulativa; esto es, sólo si concurren todas y cada una de ellas se estará ante un subproducto.

También se plantea que, en la medida en que los procesos industriales están cada vez más especializados, los usuarios posteriores o las empresas intermediarias pueden participar en la preparación del material o de la sustancia para su reutilización como parte del propio proceso de producción, completándolo, por lo que se considera a tal actividad como finalización del proceso de producción original.

A menudo la cadena de valor de un subproducto consta de una serie de tareas que deben llevarse a cabo en el marco de la reutilización del material: una vez producido el material, puede lavarse, secarse, homogeneizarse, etc., sin que se trate de un proceso de transformación. Para elevar el estándar de protección del medio ambiente, se exige no sólo la idoneidad o seguridad en la reutilización, sino que se pueda acreditar la posterior reutilización (por ejemplo, mediante la existencia de un mercado estable fruto de la oferta y la demanda).

Debe quedar claro que el concepto de subproducto únicamente abarca aquellos residuos que tienen su origen en un proceso de producción o de extracción, excluyendo, por tanto, los residuos de consumo y los bienes de ocasión, ya que pueden ser reutilizados, pero no “sin solución de continuidad en un proceso de producción” toda vez que, al ser puestos a disposición del consumidor, ya salieron de ese proceso de producción en forma de producto final apto para ser consumido.

En el artículo de referencia se señala, además, que el último requisito exigido por el legislador para caracterizar una sustancia u objeto resultante de un proceso de producción como subproducto y no como residuo es que el uso posterior que se haga de esa sustancia u objeto cumpla con la normativa general sobre productos, y que, en definitiva, sea seguro y no perjudique la salud humana ni el medio ambiente. El hecho de que la reutilización de un subproducto pueda tener mayor impacto ambiental que el material o producto alternativo al que sustituye puede afectar a la decisión sobre la condición de subproducto, acercándolo más a la definición de residuo. Por ello, podemos concluir que la reutilización no sólo ha de ser segura, sino que además ha de comportar efectos menores a los del material alternativo al que sustituye.

Acotación del fin de la condición de residuo

En íntima conexión con el criterio anterior para acotar la condición de subproducto, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) también ha tenido ocasión de analizar cuando un residuo deja de serlo para convertirse en una materia prima secundaria apta para su reincorporación a un proceso productivo. Sobre este aspecto, el TJUE ha concluido que “una sustancia únicamente deja de ser residuo cuando ha sido objeto de una operación de valorización completa”, es decir, “cuando puede ser tratada de la misma forma que una materia prima”.

«15 bis. “valorización de materiales”: toda operación de valorización distinta de la valorización energética y de la transformación en materiales que se vayan a usar como combustibles u otros medios de generar energía. Incluye, entre otras operaciones, la preparación para la reutilización, el reciclado y el relleno[7].

De forma resumida, son tres los requisitos para considerar una operación de valorización como completa según el TJUE: (i) que los residuos sean tratados (valorizados) con la finalidad principal de que puedan cumplir una función útil, (ii) que el resultante del proceso de valorización se reutilice en un proceso productivo de la misma manera que una materia prima sin necesidad de ninguna operación de transformación o tratamiento previo, constituyendo, por tanto, una reutilización no sólo posible, sino también segura, y (iii) que la utilización del resultante del proceso de valorización sustituya el uso de otros materiales o materias primas que hubieran debido emplearse para desempeñar el mismo cometido, lo que permite preservar los recursos naturales.

Un residuo debe continuar siéndolo si (y sólo si) los controles existentes bajo la legislación de residuos son necesarios para proteger el medio ambiente y la salud humana; en caso contrario, se requiere finalizar la condición de residuo para facilitar el reciclaje y la valorización de materiales.[8]

A manera de ejemplo, se presenta a continuación un procedimiento legal específico utilizado en España, para aplicar la codificación de fin de la condición de residuo en el caso del papel y cartón reciclados.

El artículo 5 de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, establece que se podrán establecer los criterios específicos que determinados tipos de residuos, que hayan sido sometidos a una operación de valorización, incluido el reciclado, deberán cumplir para que puedan dejar de ser considerados como tales, a los efectos de lo dispuesto en la citada Ley y siempre que se cumplan las siguientes condiciones:

a) que las sustancias u objetos resultantes se usen habitualmente para finalidades específicas;

b) que exista un mercado o una demanda para dichas sustancias u objetos.

c) que las sustancias u objetos resultantes cumplan los requisitos técnicos para finalidades específicas, la legislación existente y las normas aplicables a los productos; y

d) que el uso de la sustancia u objeto resultante no genere impactos adversos para el medio ambiente o la salud.

 

Ejemplos de criterios para determinar cuándo el papel y cartón reciclados deja de ser residuo

La Orden TED/426/2020, de 8 de mayo, establece los criterios para determinar cuándo el papel y cartón recuperado destinado a la fabricación de papel y cartón deja de ser residuo con arreglo a la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados española. Gracias a esta norma se podrá discernir en qué casos aplica o no la normativa de residuos al papel y cartón: El Objeto de la Orden es establecer los criterios para determinar cuándo el papel y cartón recuperado cuyas fibras de celulosa se destinan a la fabricación de papel, deja de ser un residuo con arreglo a la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados. Su Ámbito de aplicación es todo el papel y cartón recuperado que no cumpla lo establecido en esta orden se considerará residuo y se valorizará o eliminará de acuerdo con la Ley 22/2011, de 28 de julio, y aquellas otras normas que le resulten de aplicación. Quedan fuera del ámbito de aplicación de esta orden ministerial todos aquellos usos que no sean la fabricación de papel o cartón reciclado, como son: ·       El compostaje ·       El material aislante o amortiguador ·       Las camas de animales Criterios de fin de condición de residuo El papel y cartón recuperado, que se destina a la recuperación de fibras de celulosa para la fabricación de papel y pasta, dejará de ser residuo cuando se transfiera del productor a otro poseedor y cumpla las siguientes condiciones: ·       Los residuos objeto de tratamiento deben ser exclusivamente los que cumplan los criterios del anexo I apartado 1; ·       Los residuos sometidos al proceso de valorización del cual se obtiene como resultante el papel y cartón recuperado han sido tratados conforme con los criterios establecidos en el anexo I apartado 2; ·       El papel y cartón recuperado resultante del conjunto de operaciones de valorización cumple los criterios establecidos en el anexo I apartado 3; y ·       El productor o el importador ha satisfecho las obligaciones establecidas en los artículos 4, 5 y 6. Las instalaciones de tratamiento y las personas físicas o jurídicas que quieran obtener papel y cartón recuperado que deje de ser considerado residuo deberán cumplir con lo dispuesto en esta norma, y deberán comunicar a la comunidad autónoma correspondiente que cumple estos criterios antes de efectuar el primer envío. Declaración de conformidad ·       El productor o el importador expedirá para cada envío de papel y cartón recuperado que ha dejado de ser residuo una declaración de conformidad según el modelo que figura en el anexo II. ·       El productor, el importador y el comerciante transmitirán la declaración de conformidad al siguiente poseedor del envío de papel y cartón recuperado que ha dejado de ser residuo. ·       El productor, el importador y el comerciante conservarán una copia de la declaración de conformidad durante al menos tres años tras su fecha de expedición y deben ponerla disposición de las autoridades competentes cuando se le requiera. Esta podrá expedirse por cualquier medio, en papel o en formato electrónico, siempre que permita garantizar la autenticidad de la misma, la integridad de su contenido y su legibilidad desde su fecha de expedición y durante todo el periodo de conservación. La declaración de conformidad deberá acompañar al transporte de cada envío. Si el envío se realiza en varias unidades de transporte, cada una de ellas deberá disponer de una copia de la declaración de conformidad. Sistema de gestión ·       El productor implantará un sistema de gestión que permita demostrar el cumplimiento de los criterios de fin de condición de residuo. Este sistema de gestión debe una serie de procedimientos documentados en relación con cada uno de los siguientes aspectos: ·       Control de la admisión de los residuos utilizados objeto del tratamiento de valorización tal y como se establece en el anexo I apartado 1. ·       Supervisión del proceso y de los requisitos en el tratamiento descritos en el anexo I apartado 2. ·       Control de la calidad del papel y cartón recuperado resultante del tratamiento de valorización como se establece en el anexo I apartado 3 (muestreo y análisis incluidos). ·       Observaciones del siguiente poseedor sobre el cumplimiento de los requisitos de calidad del papel y cartón recuperado. ·       Registro de los resultados de los controles realizados. ·       Revisión y perfeccionamiento del sistema de gestión. ·       Formación del personal. El sistema de gestión deberá incluir la metodología del diseño de muestreo y la toma de muestras para el papel y cartón recuperado resultante de la valorización, conforme a la norma UNE-EN 17085. Otras obligaciones del productor El productor, como gestor de residuos, debe incluir en el archivo cronológico previsto en el artículo 40 de la Ley 22/2011, de 28 de julio, la información relativa a: ·       El número del lote. ·       La fecha de salida del lote. ·       La identificación del cliente del producto y uso específico al que se destina. ·       La cantidad comercializada. Deben incluir así mismo en la memoria anual prevista en el artículo 41.1 de la citada ley, la cantidad y la calidad, conforme a la norma técnica, de papel y cartón para reciclar que son comercializadas como producto, y su primer destino. Para cada lote el productor debe conservar como mínimo durante tres años la información que permita verificar el cumplimiento de los requisitos establecidos en las secciones 1, 2 y 3 del anexo I y la declaración de conformidad emitida para cada envío de papel y cartón para reciclar. Asimismo, el papel y cartón para reciclar que adquiera el fin de condición de residuo, debe cumplir con lo que establece el Reglamento (CE) 1907/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de diciembre de 2006 relativo al registro, la evaluación, la autorización y la restricción de las sustancias y mezclas químicas (REACH). Ecogestor residuos La mejor forma de cumplir con la normativa en materia de medio ambiente es utilizando una herramienta como EcoGestor LEGISLACIÓN. Se trata de una solución modular que identifica el cumplimiento de los requisitos legales aplicables a cada centro de trabajo y con la que podrá tener acceso a la base de legislación y textos legales. Además, contará con el asesoramiento de un equipo de consultores especializado en medio ambiente.

https://envira.es/es/normativa-de-residuos-al-papel-y-carton/

Acotación de la condición de residuo de productos sujetos a la responsabilidad extendida del productor

En las Directivas Europeas Marco de los Residuos, se establece lo siguiente respecto a la responsabilidad ampliada del productor (Artículo 8):

1. Para mejorar la reutilización, la prevención, el reciclado y la valorización de los residuos, los Estados miembros podrán adoptar medidas legislativas o no legislativas para garantizar que cualquier persona física o jurídica que desarrolle, fabrique, procese, trate, venda o importe productos de forma profesional (el productor del producto) vea ampliada su responsabilidad de productor.

Dichas medidas podrán incluir, entre otras cosas, la aceptación de los productos devueltos y de los residuos que queden después de haber usado dichos productos, así como la subsiguiente gestión de los residuos y la responsabilidad financiera de estas actividades. Estas medidas podrán incluir la obligación de ofrecer información accesible al público sobre en qué medida el producto es reutilizable y reciclable.

Cuando tales medidas incluyan el establecimiento de regímenes de responsabilidad ampliada del productor se aplicarán los requisitos mínimos generales establecidos en el artículo 8 bis.

Los Estados miembros podrán decidir que los productores de productos que asuman por propia decisión responsabilidades financieras u organizativas y financieras para la gestión en la fase de residuo del ciclo de vida de un producto deben aplicar todos o alguno de los requisitos mínimos generales establecidos en el artículo 8 bis.

De manera ilustrativa, mas no exhaustiva, se citan a continuación disposiciones que rigen la intervención de los productores en la gestión de los residuos derivados del consumo de sus productos, aspecto que desde 2003 ha sido incorporado -pero no desarrollado como debiera- tanto en la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos de México, como en la norma obligatoria NOM-161-SEMARNAT-2011, publicada en 2013 que regula el establecimiento de planes de manejo de residuos de manejo especial y productos que al desecharse se convierten en ellos y están sujetos a planes de manejo. No obstante, la carencia de una regulación de la responsabilidad extendida del productor sobre sus productos, ha limitado la cabal aplicación de tal normatividad, lo que ha reducido su eficiencia y eficacia.

Requisitos mínimos generales aplicables a los regímenes de responsabilidad ampliada del productor (Artículo 8 bis de la Directiva Europea de Residuos)

1. Cuando se establezcan regímenes de responsabilidad ampliada del productor de conformidad con el artículo 8, apartado 1, así como con arreglo a otros actos legislativos de la Unión, los Estados miembros: a) definirán con claridad las funciones y responsabilidades de todos los agentes pertinentes que intervengan, incluidos: Ø  los productores de productos que comercializan productos en el mercado del Estado miembro de que se trate, Ø  las organizaciones que cumplen obligaciones en materia de responsabilidad ampliada del productor en nombre de aquellos, Ø  los gestores públicos o privados de residuos, Ø  las autoridades locales y, cuando proceda, Ø  los operadores de reutilización y preparación para la reutilización y Ø  las empresas de la economía social, b) fijarán, en consonancia con la jerarquía de los residuos, objetivos de gestión de residuos destinados a lograr, como mínimo, los objetivos cuantitativos aplicables al régimen de responsabilidad ampliada del productor establecidos en la presente Directiva, en la Directiva 94/62/CE, en la Directiva 2000/53/CE, en la Directiva 2006/66/CE y en la Directiva 2012/19/UE del Parlamento Europeo y del Consejo (*), y fijarán otros objetivos cuantitativos y/o cualitativos que se consideren pertinentes para el régimen de responsabilidad ampliada del productor, c) garantizarán que se implante un sistema de información para recoger datos sobre los productos comercializados en el mercado del Estado miembro por los productores de productos sujetos a la responsabilidad ampliada del productor, y datos sobre la recogida y el tratamiento de residuos resultantes de esos productos, especificando, cuando proceda, los flujos de los materiales de residuos, así como otros datos pertinentes a efectos de la letra b), d) garantizarán la igualdad de trato de los productores de productos independientemente de su origen o de su tamaño, sin imponer una carga normativa desproporcionada a los productores, incluidas las pequeñas y medianas empresas, de pequeñas cantidades de productos. 2. Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para asegurar que los poseedores de residuos sujetos a los regímenes de responsabilidad ampliada del productor establecidos de conformidad con el artículo 8, apartado 1, sean informados acerca de las medidas de prevención de residuos, los centros de reutilización y preparación para la reutilización, los sistemas de devolución y recogida, así como la prevención de vertidos de basura. Asimismo, adoptarán medidas a fin de crear incentivos para que los poseedores de residuos asuman su responsabilidad de entregar sus residuos en los sistemas de recogida separada existentes, en particular, cuando sea conveniente, mediante incentivos económicos o reglamentaciones. 3. Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para garantizar que todo productor de productos u organización que cumple obligaciones en materia de responsabilidad ampliada del productor en nombre de productores de productos: a) tenga una cobertura geográfica, de producto y material claramente definida, sin limitarla a aquella en la que la recogida y la gestión de los residuos sean más rentables; b) proporcione una disponibilidad adecuada de sistemas de recogida de residuos dentro de la cobertura definida en el apartado 3, letra a); c) disponga de los recursos financieros o financieros y organizativos necesarios para cumplir sus obligaciones en materia de responsabilidad ampliada del productor; d) implante un mecanismo de autocontrol adecuado, apoyado, cuando proceda, por auditorías independientes periódicas, para evaluar: i) su gestión financiera, incluido el cumplimiento de los requisitos establecidos en el apartado 4, letras a) y b), ii) la calidad de los datos recogidos y comunicados de conformidad con el apartado 1, letra c), del presente artículo y con los requisitos del Reglamento (CE) n.o 1013/2006; e) ponga a disposición del público información sobre la consecución de los objetivos de gestión de residuos a que se refiere el apartado 1, letra b), y, en caso de cumplimiento colectivo de las obligaciones en materia de responsabilidad ampliada del productor: i) su estructura de propiedad y sus miembros, ii) las contribuciones financieras abonadas por los productores de productos por unidad vendida o por tonelada de producto comercializado, y iii) el procedimiento de selección de los operadores de gestión de residuos… EL ARTÍCULO CUBRE OTRAS MATERIAS QUE REQUIEREN SER CONSULTADAS

Cómo mejorar la regulación mexicana de los residuos y productos post consumo sujetos a plan de manejo

No se puede ignorar que en México desde hace más de 17 años existe una legislación orientada hacia la prevención, reducción, aprovechamiento y valorización de residuos sólidos urbanos, de manejo especial y peligrosos. El instrumento establecido para impulsar a los generadores de residuos y productores de productos que al desecharse se convierten en ellos, a lograr tales fines es el plan de manejo, lo que se ha reglamentado y en el caso de los residuos de manejo especial ha llevado al establecimiento de una norma oficial mexicana obligatoria que proporciona orientaciones al respecto y se acompaña de un listado de aquellos que desde 2013 debieran ya estar sujetos a ellos: NOM-161-SEMARNAT-2011, Que establece los criterios para clasificar a los Residuos de Manejo Especial y determinar cuáles están sujetos a Plan de Manejo y el listado de los mismo. En el caso de los residuos peligrosos, el proyecto de norma oficial mexicana correspondiente: PROY-NOM-160-SEMARNAT-2011, Que establece los elementos y procedimientos para formular los planes de manejo de residuos peligrosos, sigue pendiente de publicar.

A continuación se citan los aspectos más relevantes de la regulación actual de los planes de manejo que debieran ser reformados para dar cabida a la distinción de las fases del ciclo de los materiales cuya gestión debiera diferenciarse:

1. La condición de subproducto.

2. El fin de la condición de residuo y

3. La condición de residuo derivado de un producto sujeto a la responsabilidad extendida del productor.

Fines y objetivos de los planes de manejo

Artículo 27.- Los planes de manejo se establecerán para los siguientes fines y objetivos: I.               Promover la prevención de la generación y la valorización de los residuos así como su manejo integral, a través de medidas que reduzcan los costos de su administración, faciliten y hagan más efectivos, desde la perspectiva ambiental, tecnológica, económica y social, los procedimientos para su manejo; II.              Establecer modalidades de manejo que respondan a las particularidades de los residuos y de los materiales que los constituyan; III.            Atender a las necesidades específicas de ciertos generadores que presentan características peculiares; IV.            Establecer esquemas de manejo en los que aplique el principio de responsabilidad compartida de los distintos sectores involucrados, y V.              Alentar la innovación de procesos, métodos y tecnologías, para lograr un manejo integral de los residuos, que sea económicamente factible.

La determinación de residuos que podrán sujetarse a planes de manejo se llevará a cabo con base en los criterios siguientes y los que establezcan las normas oficiales mexicanas (Art 30):

1. Que los materiales que los componen tengan un alto valor económico;

2. Que se trate de residuos de alto volumen de generación, producidos por un número reducido de generadores;

3. Que se trate de residuos que contengan sustancias tóxicas persistentes y bioacumulables, y

4. Que se trate de residuos que representen un alto riesgo a la población, al ambiente o a los recursos naturales.

Sujetos obligados a establecer planes de manejo

Artículo 28.- Estarán obligados a la formulación y ejecución de los planes de manejo, según corresponda: I.               Los productores, importadores, exportadores y distribuidores de los productos que al desecharse se convierten en los residuos peligrosos a los que hacen referencia las fracciones I a XI del artículo 31 de esta Ley y los que se incluyan en las normas oficiales mexicanas correspondientes; II.              Los generadores de los residuos peligrosos a los que se refieren las fracciones XII a XV del artículo 31 y de aquellos que se incluyan en las normas oficiales mexicanas correspondientes, y III.            Los grandes generadores y los productores, importadores, exportadores y distribuidores de los productos que al desecharse se convierten en residuos sólidos urbanos o de manejo especial que se incluyan en los listados de residuos sujetos a planes de manejo de conformidad con las normas oficiales mexicanas correspondientes.

 

Requisitos que deben cumplir los planes de manejo aplicables a productos de consumo que al desecharse se convierten en residuos peligrosos

Artículo 29.- Los planes de manejo aplicables a productos de consumo que al desecharse se convierten en residuos peligrosos, deberán considerar, entre otros, los siguientes aspectos: I.               Los procedimientos para su acopio, almacenamiento, transporte y envío a reciclaje, tratamiento o disposición final, que se prevén utilizar; II.              Las estrategias y medios a través de los cuales se comunicará a los consumidores, las acciones que éstos deben realizar para devolver los productos del listado a los proveedores o a los centros de acopio destinados para tal fin, según corresponda; III.            Los procedimientos mediante los cuales se darán a conocer a los consumidores las precauciones que, en su caso, deban de adoptar en el manejo de los productos que devolverán a los proveedores, a fin de prevenir o reducir riesgos, y IV.            Los responsables y las partes que intervengan en su formulación y ejecución. En todo caso, al formular los planes de manejo aplicables a productos de consumo, se evitará establecer barreras técnicas innecesarias al comercio o un trato discriminatorio que afecte su comercialización.

 

Residuos y productos que al desecharse se convierten en residuos sujetos a plan de manejo
Art. 31 de la LGPGIR	NOM-161: Ejemplos de residuos y productos sujetos a plan de manejo
Artículo 31.- Estarán sujetos a un plan de manejo los siguientes residuos peligrosos y los productos usados, caducos, retirados del comercio o que se desechen y que estén clasificados como tales en la norma oficial mexicana correspondiente: I. Aceites lubricantes usados; II. Disolventes orgánicos usados; III. Convertidores catalíticos de vehículos automotores; IV. Acumuladores de vehículos automotores conteniendo plomo; V. Baterías eléctricas a base de mercurio o de níquel-cadmio; VI. Lámparas fluorescentes y de vapor de mercurio; VII. Aditamentos que contengan mercurio, cadmio o plomo; VIII. Fármacos; IX. Plaguicidas y sus envases que contengan remanentes de los mismos; X. Compuestos orgánicos persistentes como los bifenilos policlorados; XI. Lodos de perforación base aceite, provenientes de la extracción de combustibles fósiles y lodos provenientes de plantas de tratamiento de aguas residuales cuando sean considerados como peligrosos; XII. La sangre y los componentes de ésta, sólo en su forma líquida, así como sus derivados; XIII. Las cepas y cultivos de agentes patógenos generados en los procedimientos de diagnóstico e investigación y en la producción y control de agentes biológicos; XIV. Los residuos patológicos constituidos por tejidos, órganos y partes que se remueven durante las necropsias, la cirugía o algún otro tipo de intervención quirúrgica que no estén contenidos en formol, y XV. Los residuos punzo-cortantes que hayan estado en contacto con humanos o animales o sus muestras biológicas durante el diagnóstico y tratamiento, incluyendo navajas de bisturí, lancetas, jeringas con aguja integrada, agujas hipodérmicas, de acupuntura y para tatuajes.	Envases metálicos. Envases y embalajes de papel y cartón. Envases de vidrio. Envases de tereftalato de polietileno (PET). Bolsas de polietileno Envases de poliestireno expandido (unicel). Película de polietileno para embalaje (playo). Los residuos agroplásticos generados por las actividades intensivas agrícolas, silvícolas y forestales. Envases, embalajes y artículos de madera. Envases, embalajes y perfiles de aluminio. Envases, embalajes y perfiles de metal ferroso. Envases, embalajes y perfiles de metal no ferroso. Papel y cartón. Vidrio. Ropa, recorte y trapo de algodón. Ropa, recorte y trapo de fibras sintéticas Hule natural y sintético. Envase de multilaminados de varios materiales. Tarimas de madera. Residuos orgánicos. Los residuos orgánicos de las actividades intensivas agrícolas, avícolas, ganaderas y pesqueras. Aceite vegetal usado. Lodos provenientes del tratamiento de aguas residuales	Residuos tecnológicos de las industrias de la informática y fabricantes de productos electrónicos: Computadoras personales de escritorio y sus accesorios. Computadoras personales portátiles y sus accesorios. Teléfonos celulares. Monitores con tubos de rayos catódicos (incluyendo televisores). Pantallas de cristal líquido y plasma (incluyendo televisores). Reproductores de audio y video portátiles. Cables para equipos electrónicos. Impresoras, fotocopiadoras y multifuncionales. b)     Residuos de fabricantes de vehículos automotores: Vehículos al final de su vida útil. Neumáticos de desecho. Refrigeradores. Aire acondicionado. Lavadoras. Secadoras. Hornos de microondas. Residuos de la construcción, mantenimiento y demolición en general

Las modalidades de los planes de manejo que establece el Reglamento de la LGPGIR hacen posible el establecimiento de estrategias de simbiosis industrial y los encadenamientos productivos, por lo que existe la oportunidad de adecuar la legislación general de manera consistente con lo que persigue la economía circular y que se ha cubierto a lo largo de este artículo.

Modalidades que pueden adoptar los planes de manejo reglamentadas

Artículo 16.- Los planes de manejo para residuos se podrán establecer en una o más de las siguientes modalidades: I. Atendiendo a los sujetos que intervienen en ellos, podrán ser: a)     Privados, los instrumentados por los particulares que conforme a la Ley se encuentran obligados a la elaboración, formulación e implementación de un plan de manejo de residuos, o b)     Mixtos, los que instrumenten los señalados en el inciso anterior con la participación de las autoridades en el ámbito de sus competencias. II. Considerando la posibilidad de asociación de los sujetos obligados a su formulación y ejecución, podrán ser: a) Individuales, aquéllos en los cuales sólo un sujeto obligado establece en un único plan, el manejo integral que dará a uno, varios o todos los residuos que genere, o b) Colectivos, aquéllos que determinan el manejo integral que se dará a uno o más residuos específicos y el cual puede elaborarse o aplicarse por varios sujetos obligados. III. Conforme a su ámbito de aplicación, podrán ser: a)     Nacionales, cuando se apliquen en todo el territorio nacional; b)     Regionales, cuando se apliquen en el territorio de dos o más estados o el Distrito Federal, o de dos o más municipios de un mismo estado o de distintos estados, y c)      Locales, cuando su aplicación sea en un solo estado, municipio o el Distrito Federal. IV. Atendiendo a la corriente del residuo.

Perspectivas

El Estado de Quintana Roo ha sido el primero en publicar en 2019 una Ley para la Prevención, Gestión Integral y Economía Circular de los Residuos y en diciembre 2021 publicó su Reglamento de Responsabilidad Extendida del Productor. Otras leyes estatales han empezado a introducir estos cambios e incluso algunos reglamentos municipales. Por tal razón su análisis será objeto de un artículo particular en el que se les pondrá en perspectiva respecto de los aspectos aquí tratados y en otros de los artículos de esta serie.

 

Artículos previos de esta serie[9]

1. Eliminación de barreras a la economía circular de los materiales
2. Factores críticos para impulsar empleos y regular la economía circular
3. Oportunidad para México de Contar con una Economía Circular Social y Solidaria
4. Cómo circularizar comunidades en México entre todos
5. Economía circular para el México moderno y premoderno
6. Economía Circular Social y Solidaria
7. Empleos, eficiencia en el uso de recursos y economía circular en México
8. Certeza jurídica para emprendimientos sociales y privados circulares
9. Orientaciones para construir políticas públicas en materia de economía circular comunitaria
10. Las grandes omisiones de la Ley General de Economía Circular
11. A qué tipo de país debe responder la Ley General de Economía Circular

 

[1] Para mayor información sobre el tema consultar las páginas: www.fundacionccortinas.org y www.cristinacortinas.org

[2] Publicada en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 8 de octubre de 2003.

[3] La Unión Europea y el Medio Ambiente. https://www.corteidh.or.cr/tablas/28602.pdf

[4] Ver artículo “Eliminación de barreras a la economía circular de los materiales”, de esta serie disponible en las páginas www.fundacionccortinas.org y www.cristinacortinas.org

[5] Daniel Vázquez García. La introducción del concepto de subproducto como una de las principales novedades de la nueva ley 22/2011 de residuos. https://www.uria.com/documentos/publicaciones/3141/documento/Daniel_Ley_Residuos.pdf?id=3266

[6] Ibid

El 21 de febrero de 2007 se publicó una “Comunicación al Consejo y al Parlamento Europeo interpretativa sobre residuos y subproductos” (la “Comunicación de 21 de febrero de 2007”), cuya finalidad era precisamente la de “explicar la definición de residuo que figura en el artículo 1 de la Directiva 2006/12/CE [derogada por la Directiva Marco de Residuos], a la luz de la interpretación del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, para garantizar la correcta aplicación de la Directiva” y “mejorar la seguridad jurídica […]” al tiempo que “[…] orientar a las autoridades competentes al decidir, caso por caso, si un material determinado es o no un residuo […]”.

[7] Relleno = toda operación de valorización en la que se utilizan residuos no peligrosos aptos para fines de regeneración en zonas excavadas o para obras de ingeniería paisajística. Los residuos empleados para relleno deben sustituir a materiales que no sean residuos, ser aptos para los fines mencionados anteriormente y estar limitados a la cantidad estrictamente necesaria para lograr dichos fines»

[8] Comisión Europea. Centro Común de Investigación. (2011). Fin de Condición de Residuo (End- of-Waste – EoW) y subproductos. IPTS – Instituto de Prospectiva Tecnológica de Sevilla.

[9] Disponibles en las páginas: www.fundacionccortinas.org y/o www.cristinacortinas.org

 

Foto: Alberto Nava