Alternativas para lograr cero residuos a disposición final caso de la CDMX enfocado hacia la economía circular

A la búsqueda de opciones en tiempo de pandemia COVID-19

Las reflexiones contenidas en el presente documento son parte de una serie destinada a contribuir a que la Ciudad de México (CDMX)[1], logre el propósito de su Programa Cero Basura. Plan de Acción de la Ciudad de México para una Economía Circular, dado a conocer en 2019. Ello con el fin de propiciar la recuperación económica y el bienestar social en tiempos de pandemia COVID-19, de manera a que también sea útil para otras entidades del país.

En el primer análisis, la atención se centró en describir someramente el objeto de la Ley de Residuos Sólidos del Distrito Federal, los residuos que regula y algunos de los instrumentos clave para su implementación, como por ejemplo: los Inventarios de Residuos Sólidos del Distrito Federal, que se publican anualmente, los Programas de Gestión Integral de los Residuos Sólidos que se actualizan periódicamente, así como los Planes de Manejo de residuos generados en grandes volúmenes vinculados a la obtención de licencias y permisos que se renuevan con ellas. En el segundo análisis, se puso en perspectiva esta Ley respecto de la Ley Marco (Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos), así como se llamó la atención acerca de las facultades distintivas de la jefatura de gobierno de la CDMX en materia de residuos, emanadas de su Constitución Política. Cabe señalar que las disposiciones de su Constitución encierran elementos clave para definir el rumbo a seguir al transitar hacia la economía circular en la entidad centrada en las personas, en su bienestar y en la conservación y regeneración de los recursos naturales y sus servicios ambientales.

En esta ocasión, se pondrá énfasis en el tema de la gestión integral de los residuos sólidos urbanos domiciliarios atribución de los servicios públicos en la materia, poniéndola en primer lugar en perspectiva respecto a la forma en que se lleva a cabo en los países europeos que más avances han logrado en reducir la generación de estos residuos, en su reciclado y en el tránsito hacia la economía circular.

En segundo lugar, se comentará acerca de la forma en la que en el Plan General de Desarrollo de la CDMX 2020-2040, se establecen las bases para impulsar la economía circular en el sector productivo y cómo se prevé la prevención y reducción de la generación de residuos. Ello a partir del impulso al ecodiseño de productos, el alargamiento de su vida útil, y el cierre del ciclo de vida de materiales y productos post consumo, para su reincorporación en los procesos productivos o reintegración a la naturaleza como mejoradores de suelos. Sin embargo, no hay una clara delimitación respecto a las medidas a adoptar en lo que se refiere a los residuos sólidos urbanos domiciliarios, y a los residuos de manejo especial de los procesos productivos sujetos a planes de manejo. Por el contrario, el tema de los residuos se aborda en el apartado de infraestructura poniendo énfasis en el fortalecimiento de la relacionada con las fases tradicionales de su manejo. La mención que se hace al consumo responsable, importante factor en una economía circular, es meramente enunciativa; por ello se considera que ambas secciones del Plan merecen una revisión de fondo.

Por último, en el presente documento, se hacen una serie de consideraciones sobre las lecciones de 16 años de aplicación de los instrumentos de regulación de los residuos sólidos en la CDMX, para identificar qué cambios son necesarios para llevar a la práctica sistemas de economía circular aplicados a la prevención de la generación y maximización del aprovechamiento de los residuos sólidos urbanos y de manejo especial para alcanzar la meta Basura Cero para el año 2030.

Lo anterior, en un momento en el que México participa en ejercicios para formular su hoja de ruta hacia la economía circular, tanto en el marco de su relación con sus países aliados de América del Norte, como con los de América Latina y el Caribe.

Instrumentos para propiciar el reciclaje de residuos municipales en Europa

Para los países de la Unión Europea (UE), la mejora del manejo de los residuos constituye un elemento esencial para lograr una mayor eficiencia de los recursos. Desde su perspectiva, si de lo que se trata es de obtener mayores retornos económicos, con los menores costos ambientales, se deben buscar vías para extraer más valor de los recursos que se obtienen de la naturaleza, al mismo tiempo que se reduce la carga de emisiones contaminantes y de residuos sólidos. De ahí la importancia de que el manejo de los residuos municipales sea acorde con la jerarquía basada en primer término en la reducción de su disposición final en rellenos sanitarios, con base en la prevención de su generación, su reúso, reciclado y recuperación.[2]

Esto último, ha sido incorporado como meta de la Política Ambiental Europea, particularmente en el Mapa de Ruta de la Comisión Europea sobre una Europa más Eficiente[3] y la Directiva del Marco de los Residuos en la UE[4]. Sin embargo, este tipo de esfuerzos datan de tiempos anteriores, sobre todo impulsados por la legislación de la UE como la relativa a la Directiva de Rellenos Sanitarios.[5] La suma de estos esfuerzos les permitió establecer un amplio conjunto de metas de manejo de residuos para el año 2020.

La Directiva marco de los residuos europea de 2008, fijó una meta de reciclaje del 50 % para los residuos domiciliarios a ser alcanzada en 2020.

En 2011, la Comisión Europea decidió que los países miembros pudieran elegir entre cuatro métodos diferentes de cálculo para reportar el cumplimiento de la meta; uno de ellos es el que se utilizó en el informe del cual se extrajeron los datos a los que se hace referencia en el presente artículo[6].

Los resultados extraídos del citado informe, muestran a continuación la serie de medidas adoptadas para lograr la meta fijada y solo se centran en los países que obtuvieron los mejores resultados como consecuencia de la adopción de una variada gama de instrumentos cuya consideración podría ser de utilidad para la CDMX (ver Tabla 1); estos incluyen:

1. Dos o más planes de residuos entre 2001 y 2010 (equivalentes a los programas para la prevención y gestión integral de residuos de México),
2. Solo planes de manejo regionales,
3. Elevación del impuesto a la disposición final superior a 50% entre 2001 y 2010,
4. Impuesto a la disposición final por lo menos de 30 Euros por tonelada en 2010,
5. Impuesto a la Incineración,
6. Prohibición de la disposición final de residuos orgánicos y residuos sólidos no pretratados
7. Recolección separada obligatoria de residuos excluidos los empaques,
8. Recolección separada obligatoria de residuos orgánicos,
9. Incentivos económicos al reciclaje

Gracias a la aplicación de los citados instrumentos que complementan su legislación, el número de países que llevaban a relleno sanitario más del 75 % de los residuos municipales, disminuyó drásticamente, mientras que el número de los que reciclaron más de un cuarto de sus residuos siguió la tendencia contraria ya que aumentó de manera importante.

[1] La serie se inicia con la presentación “Lecciones de 16 años de gestión de residuos sólidos en la Ciudad de México” y el artículo “La regulación de los residuos en la Ciudad de México en perspectiva”, que se difundirán en la sección CDMX de la página: www.cristinacortinas.org

[2] European Environment Agency (2013). Managing municipal solid waste — a review of achievements in 32 European countries.

[3] EC, 2011, Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions — Roadmap to a Resource Efficient Europe, COM(2011) 571 final, Brussels, 20.9.2011.

[4] EU, 2008, Directive 2008/98/EC of the European Parliament and of the Council of 19 November 2008 on waste and repealing certain Directives, OJ L 312, 22.11.2008, p. 3–30.

[5] EU, 1999, Council Directive 1999/31/EC of 26 April 1999 on the landfill of waste, OJ L 182, 16.7.1999, p. 1–19.

[6] EU, 2011, Commission Decision 2011/753/EU of 18 November 2011 establishing rules and calculation methods for verifying compliance with the targets set in Article 11(2) of Directive 2008/98/EC of the European Parliament and of the Council (notified under document C(2011) 8165), OJ L 310, 25.11.2011, p. 11–16 2001 and 2010

Tabla 1. Documentos de política seleccionados para el manejo de residuos sólidos municipales en Europa y porcentajes de reciclaje alcanzados
País	Reciclaje %	Dos o más planes de residuos entre 2001 y 2010	Solo planes de manejo regionales	Elevación del impuesto a la disposición final superior a 50% entre 2001 y 2010	Impuesto a la disposición final por lo menos de 30 Euros por tonelada en 2010	Impuesto a la Incineración	Prohibición a la disposición final de residuos orgánicos y residuos sólidos no pretratados	Recolección separada obligatoria de residuos excluidos los empaques	Recolección separada obligatoria de residuos orgánicos	Incentivos económicos al reciclaje
Austria	63	x		x	x	X	x	x	X	X
Alemania	62		x				x			X
Bélgica	58		X	X	X	X	X	X		X
Países Bajos	51	X		X Abandonado en 2012	X	X Meta cero	X		X	X
Suiza	51		X			X	X	X		X
Suecia	49			X	X	Hasta 2010	X	X		X
Luxemburgo	47	X					X		X	X
Dinamarca	42	X			X	X	X	X		X
Noruega	42				X	Hasta 2010	X	X		X
Reino Unido	39		X	X	X
Irlanda	36		X	X	X	X
Italia	36		X					X	X	X
Francia	35			X		X	X			X

 

Aunadas a las medidas indicadas en la Tabla 1, Austria estableció la recolección separada de papel, Alemania introdujo ”Contenedores de Reciclaje” para plásticos y metales, Bélgica impuso multas elevadas a los domicilios que no cumplieran con la obligación de separar los residuos en la fuente, un nivel máximo de generación de residuos sólidos per cápita y estándares de calidad de materiales reciclados, Suiza estableció la recolección separada de papel, Luxemburgo diseñó normas para la recolección separada en nuevas casas habitación, un parque de contenedores por cada 10 mil habitantes, y 100% de cobertura de la recolección separada, Dinamarca estableció la recolección separada de papel, el Reino Unido estableció esquemas de negociación de permisos de disposición final, en los que se designaron permisos a cada autoridad involucrada en este proceso (a ser eliminados en 2013), Irlanda fijó una cantidad máxima de generación per cápita y Francia impuso la responsabilidad extendida del productor en productos como: papel no de empaque, textiles y muebles.

El progreso se centró más en los materiales reciclables que en los biorresiduos, cuyo aprovechamiento fue menor. Esto sugiere, que a pesar de los logros significativos en el reciclaje, se necesita una mayor atención al reciclaje de los biorresiduos de conformidad con la jerarquía establecida en la Directiva marco de los residuos.

En la mayoría de los países para los cuales se contó con datos regionales sobre reciclaje, se observó una variación sustantiva entre regiones, lo que indica que las políticas regionales y locales tienen una influencia significativa en las tasas de reciclaje municipal. Mientras que las metas de la Unión Europea y de los países son los hilos conductores de mejores prácticas de manejo municipal de los residuos, la implementación regional y local es crucial para alcanzar resultados positivos; que a su vez se constituyen en modelos a ser replicados.

Existe evidencia de una correlación clara entre el costo de la disposición final en rellenos sanitarios y la proporción de residuos municipales reciclados en los estados miembros de la UE, lo que sugiere que los impuestos aplicados a la disposición final contribuyen a incentivar la aplicación de la jerarquía de los residuos. También las tarifas de ingreso a los rellenos sanitarios y las restricciones implantadas al respecto juegan un papel importante en las decisiones para dar forma a la gestión de residuos.

Los beneficios de subir de nivel el manejo de los residuos municipales en la jerarquía de residuos, no se limitan solo a hacer un uso más eficiente de los recursos y a disminuir la carga de residuos en el ambiente natural. Con ello se logra también reducir las emisiones de contaminantes con efecto de invernadero, lo cual resulta del hecho de que los materiales reciclados reemplazan a las materias primas vírgenes, con lo cual se reducen las emisiones de GEI de los procesos de extracción de las mismas.

Entre los problemas identificados en el curso de este estudio, se encuentra el que los países pueden diferir en lo que llaman residuos sólidos municipales y en la forma en que reportan los residuos reciclados, ya que algunos no incluyen entre ellos los residuos de empaques. Por tal razón se considera importante conseguir la armonización de estas variables.

Como muestra este estudio, la legislación de la UE ha aportado la fuerza conductora para el mejor manejo de los residuos en los países miembros, mientras que la comparación de las tasas de reciclaje y disposición final entre ellos, hacen ver la importancia de algunos de los instrumentos nacionales y regionales, tales como:

• Prohibiciones de entierro de residuos orgánicos o de residuos sin pretratamiento previo en rellenos sanitarios,
• Recolección separada obligatoria de fracciones de residuos sólidos municipales,
• Instrumentos económicos como los impuestos a rellenos sanitarios e incineradores,
• Tarifas a la recolección de residuos.

En general, los países que emplean un rango amplio de instrumentos tienen tasas superiores de reciclaje que aquellos que solo emplean algunos cuantos.

Economía circular de los residuos en el Plan General de Desarrollo de la CDMX

En este Plan que cubre el periodo 2020-2040, se pone de relieve que la Ciudad de México rebasó desde hace décadas sus umbrales de sustentabilidad, entre otros por el escaso tratamiento de los residuos urbanos. Esto llevó a identificar entre los grandes retos que enfrenta: alcanzar el aprovechamiento pleno de los residuos sólidos.

No obstante, el Plan reconoce los avances logrados en materia de normatividad aplicable a los residuos sólidos y la existencia de experiencia institucional, conocimiento, alternativas tecnológicas probadas y conciencia ciudadana que dan mejores condiciones para potenciar cambios profundos hacia la sustentabilidad.

Así mismo, se plantea en él que la crisis ambiental también está marcada por las desigualdades socio territoriales. Los contrastes se muestran –entre otros- en el acceso a servicios de recolección de residuos sólidos.

El Plan señala que: la generación de residuos sólidos, el procesamiento y su disposición final, son problemas de gran magnitud; una proporción muy baja de las trece mil toneladas diarias que se producen son aprovechadas o recicladas, y hay pocos incentivos para ser incorporados por la industria en nuevos procesos. Es muy limitado el avance en la industria energética asociada al aprovechamiento y la conversión de los residuos, incluidas plantas de tratamiento de agua. Las transformaciones contempladas por el Plan abarcan opciones de economía circular, tanto en oportunidades de inversión, generación de empleos dignos y establecimiento de cadenas productivas innovadoras.

El suelo de conservación enfrenta presiones por los cambios de uso de suelo, los asentamientos humanos, la presencia y disposición clandestina de residuos.

Es en estas circunstancias, que el Plan General de Desarrollo:

• Aborda las transformaciones de fondo que se requieren en la estructura productiva y de funcionamiento de la ciudad y reemplaza el obsoleto crecimiento del Producto Interno Bruto como indicador central de desarrollo y bienestar. Adopta una batería de indicadores que reflejan de manera cabal el bienestar de toda la población y las condiciones de sostenibilidad del medio ambiente para las generaciones de hoy y del futuro.
• Fortalece la economía local para la construcción de una ciudad policéntrica, con espacios de desarrollo económico y de bienestar distribuidos de manera equitativa en el territorio.
• Subraya la importancia de aumentar la inversión, la ocupación y el valor agregado en las industrias creativas, intensivas en conocimiento y aquellas relacionadas con el reciclamiento y la economía circular, y el aumento de la productividad en la agricultura.
• Destaca la relación que guarda la actividad económica con la naturaleza al plantear que un futuro sustentable para la Ciudad de México requiere de un patrón productivo que cuide el medio ambiente.
• Incorpora la consideración a nuevos desarrollos tecnológicos de bajas emisiones de gases de efecto invernadero y un uso sustentable de los recursos naturales.
• Los principios de la economía circular son considerados los pilares del crecimiento económico de la ciudad y del bienestar para sus habitantes.
• Este Plan subraya su carácter integral y el hecho de que las acciones en sus distintos ejes se retroalimentan y son necesarias para el logro de los objetivos propuestos.

La Ley del Sistema de Planeación de la Ciudad de México establece que el sistema integral de planeación en materia económica considerará, entre sus materias de relevancia estratégica, el aumento en los niveles del bienestar, la promoción de la inversión y la generación de empleos, la reducción de la pobreza y la desigualdad, el desarrollo sustentable y la promoción de la competitividad. Así mismo, entre los ejes rectores de la planeación del desarrollo, se señala el impulso al crecimiento económico sostenido, inclusivo y sostenible, el empleo pleno, productivo y generador de bienestar, y el trabajo para todas las personas, con eficiencia económica, equidad social, sustentabilidad ambiental, prevención y reducción de riesgos, la erradicación de la pobreza y la reducción de las desigualdades, incluidas las territoriales.

Diagnóstico de la situación de los residuos sólidos del que parte la propuesta de economía circular

• La generación de residuos sólidos ha sido siempre un severo problema con múltiples aristas. El procesamiento y disposición final tienen un costo superior a los 2.5 mil millones de pesos anuales y de las trece mil toneladas diarias de residuos (Sedema, Inventario de Residuos Sólidos 2018), más de la mitad se envían a rellenos sanitarios, lo que crea un problema ambiental, social y financiero. Además de la emisión de gases que presuponen estos rellenos, el problema crece en cuanto a necesidades constantes para disponer de la enorme cantidad de residuos. La mala separación desde la fuente inhibe las posibilidades de convertirlos en insumos e integrarse en las cadenas productivas.
• No se cuenta con incentivos suficientes para que los residuos inorgánicos sean incorporados por la industria en procesos productivos y, en algunos casos como el plástico, la materia virgen es más barata que el de material reciclado. En el caso de los residuos orgánicos no existe una industria del compostaje de calidad, ni un mercado establecido. Por un lado, la mala calidad de los productos de composta y por otro no hay esquema de negocio para que la tierra de monte que se extrae de las zonas del suelo de conservación y tiene una alta demanda en la ciudad, sea sustituida o compita con los sustratos orgánicos que son o pueden producirse a partir de los residuos.
• No hay una verdadera industria del aprovechamiento y procesamiento de residuos de la construcción para reconvertirlos en materiales para este sector y disminuir los problemas de la actividad minera que los abastece. El establecimiento de plantas procesadoras de cascajo, sumado a ajustes normativos en materia ambiental y de construcción, permitirán generar un encadenamiento producto-residuo y establecer un nuevo tipo de negocio y círculo productivo.
• El bajo reciclaje es resultado de un arreglo institucional que no ha desarrollado normas y estímulos que propicie y cree estos vínculos de mercado. Tampoco hay una industria energética asociada al aprovechamiento y conversión de los residuos, particularmente los orgánicos, tanto de los residuos sólidos como los de las plantas de tratamiento de aguas residuales.
• Entre los mayores problemas que las áreas naturales protegidas y áreas de valor ambiental enfrentan son el cambio de uso de suelo por asentamientos humanos irregulares, así como los sitios clandestinos de desechos sólidos y residuos de la construcción.

Estrategia 3. Ciudad sustentable, sana y resiliente

Eje de Transformación: Economía circular y acción climática

En esta sección se plantean el objetivo estratégico, meta, líneas estratégicas, instrumentos, estrategias y los indicadores siguientes, que han sido desglosados en forma de tabla para poner de relieve las importancia de revisarlos, sistematizar su expresión y llenar los vacíos, particularmente en lo que se refiere a la consideración de la diferente gestión de los residuos sólidos urbanos domiciliarios, de los residuos de manejo especial de procesos productivos sujetos a planes de manejo, y del consumo sustentable. Por la gran importancia que tienen los residuos orgánicos o biorresiduos, en el total de residuos generados en la CDMX, debiera hacerse una mención especial en este Plan, a la “Bioeconomía circular” por su contribución al aprovechamiento material y energético de los biorresiduos, mediante prácticas sostenibles que son fuente de ingresos y de empleo.

Objetivo Estratégico 12: Hacer que la economía de la Ciudad de México siga patrones circulares en el uso y aprovechamiento de recursos, con lo que se incrementa la eficiencia productiva, se reduce la huella ecológica y cumplen los compromisos internacionales.
Meta 1: El 100% de los residuos urbanos se aprovechan sustentablemente, las nuevas construcciones incluyen en sus diseños todos los criterios de sustentabilidad y con al menos 50% de materiales reciclados de residuos de la construcción.
Líneas estratégicas	Acciones	Instrumentos/Estrategias	Indicadores
Economía de la colaboración y para el encadenamiento producto-residuo.	Nuevas iniciativas de negocio o empresas para establecer sistemas de renta o préstamo de bienes	Estímulos y normas	Proporción de residuos anuales que se aprovechan en circuitos económicos diferenciados.   Proporción de residuos anuales que se disponen en rellenos sanitarios.     Proporción de nuevas construcciones en cada año que siguen criterios de sustentabilidad.   Proporción de residuos anuales de la construcción que son integrados nuevamente en construcciones.
	Diseño de los productos que permitan que los residuos de unas empresas se conviertan en el insumo de otras	Elaboración de un marco normativo
	Aprovechamiento sustentable para generar un encadenamiento producto-residuo de: ·       residuos urbanos y ·       residuos de la construcción.	Programas
Aprovechamiento de residuos.	Sólidos urbanos inorgánicos reciclables	Instalación de plantas procesadoras para el reciclaje
	Sólidos urbanos orgánicos	Reaprovechamiento, y la generación de energía y de compostas o sustratos sustitutos de la tierra de monte.
	Residuos de la construcción	Producción de nuevos materiales de construcción
Fortalecer la regulación ambiental y financiera en materia de construcción y desarrollo urbano para que las nuevas edificaciones se construyan con criterios de sostenibilidad	Esquemas de auto abasto	Energía renovable, Reciclaje y descargas cero de agua, Captación de agua de lluvia, Neutralización de la huella de carbono, entre otros.
Fortalecer el marco jurídico y de acuerdos con el sector empresarial y la sociedad civil, para eliminar los plásticos de un solo uso de la ciudad.	Promover diversos esquemas de responsabilidad compartida y extendida	Impulso al reciclaje y la revalorización de materiales, Regulación y reducción de productos desechables con encadenamiento a la producción de sustitutos reciclables.
Incidir en la obsolescencia programada de los productos e impulsar la eco eficiencia.	Fomentar el uso de empaques reciclables	Acuerdos o reglamentos Etiquetas informativas para el consumo responsable, Esquemas y estímulos para extender la vida útil del producto.

Apartado en materia de Infraestructura

Visión estratégica La Ciudad de México, en 2040, habrá de contar con espacios públicos modernos y con la infraestructura que atiende las demandas sociales derivadas de derechos a la salud, educación, servicios, con énfasis en la atención al derecho humano como garantía de una mejor forma de calidad de vida. La infraestructura será funcional para que los habitantes desarrollen sus actividades en un contexto de igualdad y seguridad, a utilizar tecnologías y materiales que minimicen el impacto en el medio ambiente. Se habrá desarrollado una sustentabilidad que toma en cuenta las dimensiones territoriales, sociales y económicas y se plantea con visión innovadora, al proponer la protección de la natu- raleza, del medio ambiente, y preservar la equidad social presente y futura, y la protección y recuperación del espacio público.

Diagnóstico de residuos sólidos que sustenta la propuesta relativa a infraestructura de manejo

En la Ciudad de México se generan 12,700 t/d (toneladas diarias) de residuos, de los cuales, sólo el 32% (4,100 t/d) son reaprovechados a través de diferentes procesos: 15% (1,900 t/d) se recicla, 11% (1,400 t/d) se emplea para la generación de composta y un 6% (800 t/d) para producir combustibles alternos. Sin embargo, la mayor cantidad de residuos, el 68% (8,600 t/d), son enviados a los rellenos sanitarios para su disposición final. El intenso crecimiento demográfico y urbano de la Ciudad de México, en las últimas décadas, ha traído aparejado un incremento significativo en la generación de residuos, así como la necesidad de esfuerzos crecientes de las autoridades y de la sociedad civil para su manejo adecuado.

La Ciudad de México cuenta con 14 estaciones de transferencia, una planta de composta, dos plantas de compactación de combustible derivado de residuos y tres plantas de selección y aprovechamiento. Para la disposición final, se llevan los residuos sólidos a cinco sitios de disposición final (cuatro en el Estado de México y uno en Cuautla, Morelos). Se observa el deterioro en 13 estaciones de transferencia, debido a su antigüedad y a que una está fuera de operación. La tecnología existente en aprovechamiento de residuos con potencial de reciclaje es limitada. La infraestructura en las plantas de selección y tratamiento es obsoleta.

Respecto al reciclaje, existen 2,800 camiones recolectores donde se lleva a cabo un proceso de preselección de alrededor de 1,400 toneladas por día. Existen, además, tres plantas de selección donde se lleva a cabo un proceso de selección combinado (mecánico y manual) de alrededor de 500 toneladas por día. Los antiguos rellenos sanitarios han provocado un deterioro ambiental por la contaminación de suelo, aire y agua y los gases de efecto invernadero que emiten. Hay una dependencia de sitios de disposición final de regiones vecinas, por falta de áreas disponibles en la Ciudad de México. Solamente se tiene un porcentaje del 4% de recuperación en las tres plantas de selección y tratamiento, debido a la pre pepena en las rutas de recolección. En el año 2019 se generaron 14,000 t/d de residuos de construcción y demolición.

A partir de 2019, se prohibió la comercialización y distribución de bolsas de plástico de un solo uso. El material con alto contenido calórico se utiliza como combustible derivado de residuos (Cdr) en los hornos cementeros. Este proceso se lleva a cabo con avances tecnológicos y cumple con todas las normas ambientales establecidas. Adicionalmente se realiza una producción de composta con residuos orgánicos. Estos residuos se tratan a través de un proceso aerobio para obtener abono orgánico. La producción de composta es utilizada para áreas verdes urbanas y de reforestación. Respecto al parque vehicular de limpia pública y barrido, hay una falta de registro de vehículos recolectores y del personal que lo opera, lo que genera presencia de vehículos ajenos al servicio de limpia en las alcaldías. El sistema de recolección es ineficiente, por horarios inadecuados a las necesidades de la población. Faltan barredoras mecánicas para tramos específicos de la red vial y la presencia de tiraderos clandestinos es un problema de grandes proporciones, alimentado por la corrupción.

La limpieza de vías públicas ha tenido que modificarse y acoplarse a los nuevos retos de una sociedad cambiante. Esto implica que se realice el trabajo de forma que la población no se vea afectada. Dentro del objetivo principal del programa integral de residuos sólidos establecido en el programa de Gobierno de la Ciudad de México y en concordancia con los Objetivos de Desarrollo Sostenible de la ONU, está establecer programas eficientes de limpieza y recolección de residuos sólidos en toda la red vial primaria de la Ciudad de México, al innovar e implementar nuevas tecnologías amigables con el medio ambiente. Con el fin de mejorar la imagen urbana de la ciudad y otorgar mantenimiento a sus espacios públicos e infraestructura vial, se brinda el servicio de barrido manual y mecánico en la red vial primaria, que consiste del uso de vehículos cuyas dimensiones y mecanismos de succión permiten la limpieza de vialidades a lo largo de su paso. El mantener la ciudad libre de residuos es una tarea que debe compartir la ciudadanía en conjunto con el gobierno. Las personas trabajadoras del servicio de limpia forman parte de 190 brigadas, las cuales tienen un promedio de barrido por persona de 800 mts /día, que cubren una superficie de 2,572 km diarios, que incluye barrido de guarnición y de banqueta, papeleo de área verde, recolección de residuos sólidos urbanos y retiro de propaganda comercial colgada. Para mejorar la gestión de limpieza en la ciudad, es importante considerar la falta de equipo adecuado para una atención especializada en vialidades primarias de alta velocidad y pesados flujos vehiculares que demandan atención en horarios nocturnos; la existencia de tiraderos clandestinos en vialidades, camellones, lotes baldíos, parques, mercados, bajo puentes, etcétera, lo que evidencia la necesidad de ordenar los horarios de prestación del servicio de recolección, de acuerdo a las necesidades de la población; la necesidad de fortalecer la seguridad del personal de limpieza urbana y disminuir riesgos para los conductores; la alta presencia de propaganda y grafiti en el mobiliario urbano, bardas y paredes que deterioran la imagen urbana; y la necesidad de mayor participación ciudadana que promueva una cultura de respeto y cuidado del espacio público y su entorno.

La siguiente tabla pone de relieve la falta de consideración a la responsabilidad compartida expresada como sigue en la legislación en la materia y que debiera involucrar a todos los sectores en el logro del objetivo y meta establecidos en este rubro:

Responsabilidad Compartida: El principio mediante el cual se reconoce que los residuos sólidos urbanos y de manejo especial son generados a partir de la realización de actividades que satisfacen necesidades de la sociedad, mediante cadenas de valor tipo producción, proceso, envasado, distribución, consumo de productos, y que, en consecuencia, su manejo integral es una corresponsabilidad social y requiere la participación conjunta, coordinada y diferenciada de productores, distribuidores, consumidores, usuarios de subproductos, y de los tres órganos de gobierno según corresponda, bajo un esquema de factibilidad de mercado y eficiencia ambiental, tecnológica, económica y social.

Objetivo Estratégico 2: La disposición de los residuos sólidos (basura) se resolverá y dejará de ser una problemática ambiental, todos los residuos serán reintegrados en procesos productivos y energéticos, bajo el enfoque de la economía circular.
Meta 1: Aprovechar el 100% de los residuos sólidos urbanos.
Líneas estratégicas	Acciones	Instrumentos/Estrategias	Indicadores
Modernizar los servicios del manejo de los residuos sólidos en todas sus etapas, con tecnología de vanguardia, al fortalecer la infraestructura y equipamiento, y mejorar la recolección y el aprovechamiento de acuerdo con las necesidades de la población.	·     Contar con entre 8 y 10 plantas con tecnología para aprovechamiento de residuos. ·     Implementar centros de acopio para la ciudadanía. ·     Establecer plantas de biodigestión modulares para el resto de los residuos orgánicos. ·     Aprovechar el 100% de los residuos inorgánicos ·     Erradicar los tiraderos clandestinos. ·     Implementación de tecnologías de vanguardia para el procesamiento de los residuos en productos necesarios para la economía de la ciudad. ·     Aumentar la instalación de postes de control de seguridad para implementar un sistema de telegestión y tomar acciones inmediatas, para prevenir la proliferación de tiraderos clandestinos. ·     Implementar la colocación de papeleras con contenedores para la separación de residuos en la red vial primaria, equipados con sensores para evitar su saturación y ser atendido de forma inmediata por un vehículo recolector para vaciar su contenido. ·     Innovar con un sistema de contenedores que brinden incentivos a la población a cambio de una correcta separación de residuos sólidos. (Bonos de reciclaje.)	·     Desarrollar reglamentación para embalaje. ·     Desarrollar un mercado de reciclaje consolidado de economía circular en donde los residuos constituyen un recurso y no un deshecho. ·     Promover la coordinación interinstitucional para la realización de campañas de sensibilización, para fomentar la participación ciudadana en el manejo de los residuos sólidos. ·     Programas anuales deberán considerar acciones coordinadas con el gobierno central para el manejo de los residuos sólidos urbanos. ·
	Aumento de la instalación de postes de control de seguridad para implementar un sistema de telegestión del sistema de limpia pública
Formalización de la obligatoriedad de la educación ambiental en las escuelas y se implementarán	Promover la educación ambiental obligatoria en escuelas.

Cómo aprovechar los instrumentos de regulación con los que cuenta la CDMX

El siguiente conjunto de reflexiones sobre las experiencias derivadas de más de 16 años de regulación en México y en la CDMX sobre la prevención y gestión integral de los residuos, es solo ilustrativo y no exhaustivo, pues su propósito consiste en llamar la atención acerca de algunas de las mejoras a realizar para facilitar el tránsito hacia la economía circular al que hace referencia el Plan General de Desarrollo de la CDMX 2020-2040, atendiendo al principio jurídico de progresividad.

Es importante tener en cuenta que los distintos instrumentos de regulación utilizados hasta ahora: diagnósticos básicos y programas para la prevención y gestión integral de residuos, así como los planes de manejo con enfoque de 3 Rs (Reducir, Reúsar y Reciclar), están relacionados entre sí. Por ello, tales factores impulsores y facilitadores deberán ser considerados como un sistema interconectado y no como pilares separados a la hora de responder a los desafíos y alcanzar las metas previstos en el citado Plan General de Desarrollo.

Mejora de los datos e inventarios de residuos sólidos para la gestión por resultados

La razón de esta propuesta deriva del hecho de que a pesar de los progresos logrados en la aplicación de la Ley de Residuos Sólidos del Distrito Federal (DF hoy CDMX) y de sus instrumentos de gestión, los Inventarios de Residuos Sólidos del Distrito Federal no han cumplido con su función de detonar acciones para corregir desviaciones en el logro de la reducción de la generación y el incremento del reciclado de residuos, puesto que ambas variables no han mejorado en el tiempo, en lo que se refiere a los residuos sólidos urbanos domiciliarios.

En lo que se respecta a los datos de generación y composición de los residuos, es indispensable contar en el país en general y en la CDMX, en particular, con una metodología confiable para su obtención o estimación, que permita su comparabilidad dentro del territorio nacional y con otros países aliados.

Por ello, y como país integrante de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) desde 1994, se pudiera seguir el ejemplo de Chile que al adherirse a dicha organización en 2010, estableció su diagnóstico nacional en la materia como lo propone la OCDE y basado en series de tiempo y en formularios estandarizados centrados principalmente en generación, minimización, tratamiento y disposición final. Como resultado de ese esfuerzo, se gestó el Proyecto “Levantamiento, análisis, generación y publicación de información nacional sobre residuos sólidos de Chile”[1]. En dicho estudio, se especifican claramente las definiciones, consideraciones y los procedimientos a adoptar para obtener información sobre residuos sólidos municipales, residuos sólidos industriales, residuos sólidos eliminados y residuos sólidos valorizados. Cabe señalar que en 2016 Chile publicó la Ley Núm. 20.920 Marco para la gestión de residuos, la responsabilidad extendida del productor y fomento al reciclaje, y en 2020 aprobó el Decreto Supremo de Envases y Embalajes, con lo cual busca reducir la generación de sus desechos y cerrar su ciclo de vida.

También se sugiere considerar la posibilidad de incorporar la medición de otros parámetros, que permitan medir el impacto social de las medidas adoptadas para la prevención de la generación de residuos y maximización de su aprovechamiento como recursos, yendo más allá del producto interno bruto como principal parámetro de medición de la prosperidad y para hacer un seguimiento de la transición hacia una economía circular, a fin de asegurar que se avanza en la dirección correcta.

En el caso específico de los datos que se reportan en los Inventarios de Residuos Sólidos del Distrito Federal (CDMX) que cubren el periodo 2006-2018, no existe una presentación sistemática de los mismos de un inventario a otro que indique la forma en que fueron obtenidos o que, en su caso, explique aquellos que no son consistentes con las tendencias observadas y las discontinuidades en su presentación. Como dichos datos han sido registrados en la plataforma digital del Sistema de Información de Residuos Sólidos para el Distrito Federal (SIRS), las deficiencias encontradas en la falta de sistematicidad de un inventario a otro, pueden subsanarse analizando directamente los datos de esa fuente, pues por ahora la interpretación de los reportados debe realizarse con cautela.

En el primer Inventario de Residuos Sólidos de 2006 se indica que la importancia de éste como instrumento de consulta obtenido a través de un sistema de información, permite identificar las principales fuentes de generación, el comportamiento de las delegaciones en la prestación del servicio de recolección de residuos de manera separada, la infraestructura con que se cuenta para el manejo integral de los residuos y las cantidades que se manejan en ella, así como la información que se obtiene a través de los planes de manejo de residuos sólidos que son ingresados a la Secretaría del Medio Ambiente para su autorización.

Asimismo, integra información que es obtenida de los proyectos y programas que ejecuta la Secretaría del Medio Ambiente de manera coordinada con el sector industrial y de servicios, para bienes que una vez concluida su vida útil se convierten en residuos sólidos, siendo éstos: El Programa de Manejo Ambiental del PET, El Plan de Manejo de aceites lubricantes usados y envases vacíos en estaciones de servicio, El Plan de manejo de cartuchos de toner y tinta usados, El Plan de manejo de envases usados de cartón laminado, asimismo contiene información de la Planta de reciclaje de residuos de la industria de la construcción (este apartado se presenta en el Anexo Dos).

Este primer inventario, que data de hace 14 años, junto con los siguientes que han ido incorporando información sobre los progresos logrados en la ejecución de las acciones y los planes antes señalados, así como sobre las nuevas iniciativas, hace de la CDMX la entidad que más datos continuos posee para dimensionar el universo de residuos que se generan en ella. Más aún, la sistematización de la expresión de los mismos, puede permitir construir los indicadores de eficiencia y eficacia en la implementación de su política y legislación en la materia, en aspectos consistentes con la economía circular.

Lo anterior es de particular relevancia, para establecer con mayor precisión la línea base de la que se parte para poner en práctica las previsiones del Plan General de Desarrollo de la CDMX 2020-2040 en materia de economía circular de los residuos sólidos urbanos domiciliarios y de manejo especial de los sectores industrial, comercial y de servicios, incluidos los residuos de la construcción y de las actividades agrícolas y forestales que se generan en su territorio.

Con tal propósito, lo primero que se requiere delimitar son las corrientes de residuos que resultan del consumo (residuos sólidos urbanos o RSU), distinguiendo los residuos domiciliarios que provienen de casas habitación y establecimientos pequeños generadores, de los que producen los establecimientos grandes generadores obligados a implementar planes de manejo basados en las 3Rs. Esto es importante en el marco de la economía circular en la que los materiales contenidos en tales residuos deben ser manejados como recursos, por lo cual adquiere importancia dimensionar el universo parcial y total de estos residuos, así como determinar la tasa de reciclaje de unos y otros, por separado y en conjunto.

Este último ejercicio, junto con el de la mayor precisión en la obtención y procesamiento de los datos, permitiría una estimación más realista de las tendencias en cuanto a la generación total y por habitante al día de los RSU domiciliarios y su reciclaje y compostaje.

Al mismo tiempo, es preciso aprovechar la información recabada acerca de los residuos de manejo especial de los procesos productivos de los sectores primario, secundario y terciario, por medio de los planes de manejo reportados. Ello con el fin de integrar los catálogos correspondientes de los residuos o “subproductos” que genera cada sector y en su caso, para establecer un sistema de información digital al respecto que se constituya en un “banco de materiales susceptibles de valorización”, que detone procesos de simbiosis industrial y encadenamientos productivos.

Ello debiera llevar a identificar las mejoras a introducir en los instrumentos de gestión y estrategias empleados en la operativización de las medidas previstas en la legislación para lograr la reducción en la generación y la maximización del aprovechamiento o valorización de los residuos, con miras a disminuir al máximo posible su disposición final.

Mejora del formato de planes de manejo y reforma de la legislación consistentes con la economía circular

De antemano se anticipa que uno de los primeros cambios a realizar, es el relativo al formato para formular los planes de manejo, que requiere ser actualizado para incorporar la consideración a las medidas a adoptar para –según sea el caso- mejorar el diseño de los productos (para aumentar su durabilidad, alargar su vida útil, facilitar su desensamble, mantenimiento, reparabilidad, renovabilidad y reciclabilidad), así como para su aprovechamiento o valorización y el de los materiales en su fase postconsumo internos o externos (lo cual puede comprender su donación, intercambio o comercialización). Por este medio se puede dar cumplimiento al Objetivo Estratégico 12 del Plan General de Desarrollo: Hacer que la economía de la Ciudad de México siga patrones circulares en el uso y aprovechamiento de recursos, con lo que se incrementa la eficiencia productiva, se reduce la huella ecológica y cumplen los compromisos internacionales.

No menos relevante, será la consideración a las reformas que habrá que introducir en la legislación de los residuos de la CDMX, que debieran ir de la mano con las que se realicen a la Ley General (LGPGIR), para armonizar elementos clave y sistematizar la forma en que aplicará la economía circular en materia de prevención y gestión integral de los residuos. Ello implica analizar en qué medida la Ley de Prevención, Gestión Integral y Economía Circular de los Residuos del Estado de Quintana Roo, y las leyes de países de América Latina que han abordado este tema, proporcionan elementos valiosos a tener en cuenta al realizar este ejercicio de adecuación de la legislación vigente.

[1] CONAMA (2010). Levantamiento, análisis, generación y publicación de información nacional sobre residuos sólidos de Chile.

Cierre de brechas respecto a instrumentos económicos y fiscales

Reducción de la generación de residuos

En la CDMX hace falta un profundo análisis acerca del hecho plasmado desde 1988 en el capítulo sobre prevención y control de la contaminación del suelo de la Legislación general en materia de equilibrio ecológico y la protección al ambiente (LGEEPA), de que los residuos sólidos constituyen la primera causa de contaminación de los suelos y que corresponde al gobierno y a la sociedad prevenirla. Consistente con lo previsto a este respecto, el Artículo 163 de la Ley Ambiental de Protección a la Tierra en el Distrito Federal[1], en su Fracción III establece que es necesario prevenir y reducir la generación de residuos, incorporando técnicas, ecotecnias y procedimientos para su reuso y reciclaje.

Desvío de los residuos de la disposición final

El análisis propuesto, junto con el de las implicaciones en el corto y largo plazo del entierro de residuos en rellenos sanitarios, en particular como consecuencia de la generación potencial de gases y contaminantes con efecto de invernadero, debiera llevar a considerar la importancia de aplicar los instrumentos económicos previstos en esta legislación, para desincentivar la generación de residuos sólidos urbanos domiciliarios en las casas habitación. Esto, entre otros, mediante la aplicación de tarifas por la prestación del servicio de recolección y manejo (que en la actualidad es considerado como gratuito en la Constitución de la CDMX); lo cual podría limitarse al cobro por los residuos no susceptibles de prevención, aprovechamiento o valorización, que se destinen a disposición final (modelo “pay as you throw”).

Aunado a ello, habría que considerar la posibilidad de imponer restricciones o prohibiciones al entierro de residuos orgánicos y residuos susceptibles de reciclaje, y/o impuestos a los procesos de confinamiento de residuos en rellenos sanitarios y de incineración; medidas consideradas detonadoras de actividades tendientes a reducir, reusar y reciclar residuos.

En conclusión, están dadas las condiciones para consolidar el trabajo realizado a lo largo de los últimos años en la CDMX, que le han llevado a establecer bases sólidas para transitar hacia la economía circular, no sin antes hacer un análisis crítico de las áreas de oportunidad para mejorar sus bases legales e instrumentos de gestión y de control para darle sustentabilidad, y contribuir con ello al logro de los objetivos de desarrollo sostenible y de la meta cero basura para el año 2030.

[1] Ley publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal, el 13 de enero de 2000. Última reforma publicada en la Gaceta Oficial de la Ciudad de México, el 08 de septiembre de 2017.