A qué tipo de país debe responder la Ley General de Economía Circular

por
Comunidad, Desarrollo Sostenible, Economía Circular, Economía Circular Comunitaria, Legislación Ambiental, Medio Ambiente, México, Políticas Públicas
diciembre 9, 2021

Un texto de Cristina Cortinas[1]

Contexto en el cual se busca legislar la economía circular en México

Ante la oportunidad histórica de lograr un cambio en el sistema económico lineal que prevalece en México, el cual -entre otros- ha contribuido al crecimiento de la pobreza, de los grupos sociales en condición de hambre, de los empleos informales, al deterioro de los empleos formales, así como a la desigualdad en la población, se debe analizar a fondo el carácter social que debiera tener una Ley General de Economía Circular.

Con ese fin, debe tenerse presente el impacto que ha tenido la Pandemia provocada por el Coronavirus COVID-19 en el empleo. Aspecto sobre el cual se ha señalado que la información disponible al primer trimestre de 2021 permite identificar tres grandes resultados[2]:

  • El primero es que la contracción económica ocurrida a inicios de la pandemia afectó de forma desproporcional a quienes se ubicaban en la parte inferior de la distribución de ingreso laboral. Como resultado, tanto la proporción de hogares con un ingreso laboral menor a la línea de pobreza extrema como la de hogares sin ningún ingreso laboral llegaron a sus máximos históricos.
  • En segundo lugar, para finales de 2020 ya había ocurrido cierta recuperación de los ingresos laborales de toda la población. Sin embargo, dicha recuperación sólo había permitido a los cincuentiles más altos de la distribución regresar a niveles de ingreso similares a los de antes de la pandemia.
  • Por último, esta recuperación de ingresos se sostiene en un patrón de recuperación de empleo en donde los grandes ausentes son los empleos ubicados en el segmento intermedio de la distribución de ingreso laboral.

No menos importante, al legislar la economía circular para detonar empleos que contribuyan a superar esta situación, es considerar que de acuerdo con el Censo de Población y Vivienda 2020, México contó con una población de 126,014,024 personas, de las cuales alrededor de 38.3 millones son jóvenes en edad productiva (con un promedio de 27 años).

Otro hecho a considerar es el que desde el año 2000 hasta el 2020 se ha incrementado el porcentaje de jefatura femenina en el hogar, del 21% al 33%, a pesar de lo cual México tiene una proporción baja de mujeres en la Población Económicamente Activa (PEA), dado que, en el último trimestre del 2019, antes de la pandemia, México registraba 45.4% de mujeres trabajando o disponibles para trabajar, a diferencia de otros países dentro de la región, como es el caso de Uruguay que reportaba un 55%. Derivado de la contingencia sanitaria COVID-19, las mujeres fueron las más afectadas, al reportarse mayor pérdida de empleo durante el 2020, principalmente de aquéllas que se ubican entre los 30 y 64 años; las mujeres de 15 a 29 años tuvieron una fuerte caída en la primera mitad del año, pero después se recuperaron[3].

Aunado a ello, es preciso consultar el Estudio sobre la Demografía de los Negocios 2020 (EDN)[4] que brinda información sobre el panorama nacional de los establecimientos micro, pequeños y medianos que realizan actividades manufactureras, comerciales y de servicios privados no financieros que sobrevivieron, nacieron y murieron a 17 meses de concluidos los Censos Económicos 2019.[5]

 

De los 4.9 millones de establecimientos del sector privado y paraestatal registrados en los Censos Económicos 2019, 99.8% pertenecen al conjunto de establecimientos micro, pequeños y medianos. De ellos, el EDN 2020 estima que:

  • Sobrevivieron 3.9 millones, que representan el 79.19%, mientras que 1 millón 10 mil 857 establecimientos (20.81%) cerraron sus puertas definitivamente.
  • A 17 meses de concluido el levantamiento censal nacieron 619 mil 443 establecimientos que representan 12.75% de la población de negocios del país.
  • De mayo de 2019 a septiembre de 2020 se tiene una disminución de unidades económicas de -8.06 por ciento. Por tamaño de establecimiento, se observa que los pequeños y medianos tuvieron un mayor porcentaje de cierres definitivos (21.17% de muertes) en comparación con los establecimientos micro que tuvieron 20.80 por ciento de muertes.
  • Por actividad económica, en los tres grandes sectores la proporción de muertes fue mayor en relación a la proporción de nacimientos.
  • La mayor proporción de muertes se registró en establecimientos de Servicios Privados no Financieros (24.92%), Comercio (18.98%) y Manufacturas (15 por ciento).

Importancia de vincular las Leyes Generales de Economía Social y Solidaria y de Economía Circular

Qué prevé la Ley General de Economía Social y Solidaria

La Ley de la Economía Social y Solidaria,[6] es Reglamentaria del Párrafo Octavo del Artículo 25 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en lo referente al Sector Social de la Economía. Se trata de una Ley de orden público, interés social y de observancia general en todo el territorio nacional, por lo cual se aplicará sin perjuicio de otras disposiciones que dicten los Poderes Ejecutivo y Legislativo Federal y de las Entidades Federativas, así como municipales, en el ámbito de sus respectivas competencias.

El objeto de esta Ley se centra en:

  1. Establecer mecanismos para fomentar el desarrollo, fortalecimiento y visibilidad de la Actividad Económica del Sector Social de la Economía, y
  2. Definir las reglas para la promoción, fomento y fortalecimiento del Sector Social de la Economía, como un sistema eficaz que contribuya al desarrollo social y económico del país, a la generación de fuentes de trabajo digno, al fortalecimiento de la democracia, a la equitativa distribución del ingreso y a la mayor generación de patrimonio social.

De conformidad con su Artículo 3º, el Sector Social de la Economía es el sector de la economía a que se refiere el párrafo octavo del artículo 25 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el cual funciona como un sistema socioeconómico creado por organismos de propiedad social, basados en relaciones de solidaridad, cooperación y reciprocidad, privilegiando al trabajo y al ser humano, conformados y administrados en forma asociativa, para satisfacer las necesidades de sus integrantes y comunidades donde se desarrollan, en concordancia con los términos que establece la presente Ley.

A su vez, el Artículo 4º de esta Ley, establece que el Sector Social de la Economía estará integrado por las siguientes formas de organización social:

  1. Ejidos;
  2. Comunidades;
  3. Organizaciones de trabajadores;
  4. Sociedades Cooperativas;
  5. Empresas que pertenezcan mayoritaria o exclusivamente a los trabajadores; y
  6. En general, de todas las formas de organización social para la producción, distribución y consumo de bienes y servicios socialmente necesarios.

Para esta Ley, una Actividad Económica es cualquier proceso mediante el cual se obtienen productos, bienes o servicios socialmente necesarios, en cualquiera de sus fases de producción, distribución o consumo, y en cualquier de los sectores primario, secundario o terciario.

La Ley dispone en su Artículo 6º que el Estado apoyará e impulsará a los Organismos del Sector bajo criterios de equidad social y productividad, sujetándolos a las modalidades que dicte el interés público, y conforme al uso, en beneficio general, de los recursos productivos que tendrán la obligación de proteger y conservar, preservando el medio ambiente. Estos Organismos podrán acogerse y disfrutar de los apoyos y estímulos que establece esta Ley, aceptando sus fines, valores, principios y prácticas (Artículo 7º ).

A continuación se citan las disposiciones de la Ley que establecen los fines, principios y valores que orientan al Sector Social de la Economía y que debieran reflejarse en la Ley General de Economía Circular.

Fines que orientan al Sector Social de la Economía (Artículo 8º )
I. Promover los valores de los Derechos Humanos, de la inclusión social y en general, el desarrollo integral del ser humano;

II. Contribuir al desarrollo socioeconómico del país, participando en la producción, distribución y consumo de bienes y servicios socialmente necesarios;

III.  Fomentar la educación y formación impulsando prácticas que consoliden una cultura solidaria, creativa y emprendedora;

IV. Contribuir al ejercicio y perfeccionamiento de la democracia participativa;

V. Participar en el diseño de planes, programas y proyectos de desarrollo económico y social, en términos de la legislación aplicable;

VI. Facilitar a los Asociados de los Organismos del Sector la participación y acceso a la formación, el trabajo, la propiedad, la información, la gestión y distribución equitativa de beneficios sin discriminación alguna;

VII. Participar en la generación de fuentes de trabajo y de mejores formas de vida para todas las personas;

VIII. Impulsar el pleno potencial creativo e innovador de los trabajadores, ciudadanos y la sociedad, y

IX.  Promover la productividad como mecanismo de equidad social.

 

Principios que orientan al Sector Social de la Economía (Artículo 9º )
  1. Autonomía e independencia del ámbito político y religioso;
  2. Régimen democrático participativo;
  3. Forma autogestionaria de trabajo;
  4. Interés por la comunidad.

 

Valores que orientan al Sector Social de la Economía (Artículo 10º )
I. Ayuda mutua;

II. Democracia;

III. Equidad;

IV. Honestidad;

V. Igualdad;

VI. Justicia;

VII. Pluralidad;

VIII. Responsabilidad compartida;

IX. Solidaridad;

X. Subsidiariedad;

XI. Transparencia;

XII. Confianza;

XIII. Autogestión, e

XIV. Inclusión Social.

La Ley prevé en su Artículo 11, que los Organismos del Sector realizarán sus actividades conforme a las leyes que regulen su naturaleza jurídica específica, sus estatutos sociales y de acuerdo con las siguientes prácticas:

  1. Preeminencia del ser humano y su trabajo sobre el capital;
  2. Afiliación y retiro voluntario;
  3. Administración democrática, participativa, autogestionaria y emprendedora;
  4. Trabajo en beneficio mutuo y de la comunidad;
  5. Propiedad social o paritaria de los medios de producción;
  6. Participación económica de los Asociados en justicia y equidad;
  7. Reconocimiento del derecho a afiliarse como Asociado a las personas que presten servicios personales en los Organismos del Sector, sobre la base de su capacitación en los principios y valores del Sector, y el cumplimiento de los requisitos que establezcan sus bases constitutivas;
  8. Destino de excedentes a la prestación de servicios de carácter social, al crecimiento de sus reservas y fondos, y a reintegrar a sus Asociados parte de los mismos en proporción al uso de los servicios o a la participación en el trabajo del Organismo del Sector;
  9. Educación, formación y capacitación técnico administrativa permanente y continua para los Asociados;
  10. Promoción de la cultura solidaria y de la protección del medio ambiente entre sus Asociados y la comunidad;
  11. Información periódica de sus estados financieros y de resultados a todos y cada uno de sus Asociados, a través de los informes a sus órganos de dirección, administración y vigilancia, así como libre acceso a la información respectiva para los mismos;
  12. Integración y colaboración con otros Organismos del Sector;
  13. Compromiso solidario con las comunidades donde desarrollan su actividad, y
  14. Creatividad e innovación en todos los ámbitos y prácticas de los organismos.

El Instituto Nacional de la Economía Social es el órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Desarrollo Social, que tiene como objeto instrumentar, como parte de la Política Nacional de Desarrollo Social, las políticas públicas de fomento y desarrollo del sector social de la economía, con el fin de fortalecer y consolidar al Sector como uno de los pilares de desarrollo económico y social del país, a través de la participación, capacitación, investigación, difusión y apoyo a proyectos productivos del Sector.

Qué prevé la Ley General de Economía Circular sobre Emprendimientos Sociales

En la iniciativa de Ley General de Economía Circular cuyo dictamen ha sido aprobado recientemente en el Senado[7], se ha incluido la consideración a emprendimientos sociales involucrados en el diseño ecológico de productos de consumo, la prolongación de su vida y el aprovechamiento de los residuos como recursos, como se resume a continuación. Ello, no obstante, carece de la dimensión que proporciona la Ley General de Economía Social y Solidaria al Sector Social de la Economía, integrado por diferentes formas de organización social que también pueden contribuir a estos fines, pues ha sido inspirado en la intención de incluir a los pepenadores en actividades formales de esta índole, lo que limita o no deja claros sus alcances.

Disposiciones de la Ley General de Economía Circular sobre Emprendimientos Sociales
1.     El Registro de personas físicas o morales dedicadas al rediseño, restauración, reciclaje y transformación de residuos y de productos que han concluido su primera vida útil, a cargo de las entidades federativas que lo presentarán periódicamente a la Secretaría (SEMARNAT (Artículo 14).

2.     La Inclusión en los programas municipales de Economía Circular de grupos informales de personas acopiadoras que realicen alguna actividad relacionada con el reciclaje y el aprovechamiento de los residuos sólidos urbanos que generan los habitantes de sus localidades, a cargo de los gobiernos municipales (Artículo 49).

3.     La Regularización e integración en un Padrón Oficial, de las personas acopiadoras que realicen alguna actividad de acopio, compraventa, reciclaje y aprovechamiento de los subproductos con valor comercial, con el fin de promover el desarrollo del mercado del reciclaje, incrementar las tasas de recuperación de materiales reciclables, mejorar las condiciones de trabajo en sus instalaciones y profesionalizar su actividad, a cargo de los gobiernos municipales (Artículo 52).

4.     La promoción y difusión de una red de personas acopiadoras en su ámbito territorial, con el fin de promover el conocimiento de su existencia y localización entre la ciudadanía, para el desarrollo del mercado del acopio y el reciclaje, a cargo de los gobiernos municipales (Artículo 53).

5.     Un programa para mejorar e incrementar la capacidad para captar de los grupos informales de personas acopiadoras, clasificar materiales, y aumentar el valor agregado a los materiales que comercializan, para el desarrollo del mercado de reciclaje o de aprovechamiento, en el marco del proceso de regularización (Artículo 54).

Importancia de facilitar el aprovechamiento de materiales y productos post consumo para evitar que se conviertan en residuos

En la iniciativa de Ley General de Economía Circular se menciona que los principios y disposiciones establecidas en ella promoverán el rediseño, el reprocesamiento, la remanufactura, el compostaje, el reacondicionamiento, la reutilización, el reciclaje, la recuperación, el uso eficiente de energía, el uso de energía limpia, o cualquier tipo de aprovechamiento o valorización para orientar la economía, minimizar el impacto ambiental y la disposición final de los residuos.

Por tal motivo, la Ley General de Economía Circular está necesariamente vinculada con la Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos (LGPGIR), publicada el 8 de octubre de 2003; la cual está en vías de reforma integral para incorporar la consideración a las prácticas de economía circular aplicables en este contexto.

En la LGPGIR, los residuos se conciben como materiales o productos cuyo propietario o poseedor desecha pero que son susceptibles de prevención, aprovechamiento y valorización. A su vez, la Ley define a la generación como la acción de producir residuos a través del desarrollo de procesos productivos o de consumo, lo que anticipa la necesidad de cambiar las prácticas de producción y consumo para lograr ese fin. Por ello, puede considerarse que se trata de una Ley enfocada en los productores y consumidores con el fin de inducirlos a evitar que generen residuos o, en su caso, a manejarlos como recursos.

Un problema mayor por el cual es indispensable reformar la LGPGIR y que no se aclara en la Ley General de Economía Circular, es la falta de definición y de medidas normativas acerca de la prevención de la generación de los residuos.

Es justamente en la fase de prevención de la generación de residuos, en la que aplican las buenas prácticas de economía circular tendientes a cambiar el diseño de los productos de consumo para que en su producción se sustituya el uso de materia prima virgen por materiales secundarios reciclados antes de que se desechen como residuos, para facilitar la regeneración de los recursos naturales. Adicionalmente, los productos deben ser diseñados a manera de limitar su contenido de materiales peligrosos, facilitar su desensamble, mantenimiento, reparación, renovación, remanufactura o reuso, con el apoyo de prestadores de este tipo de servicios y mediante encadenamientos productivos en los que aplique la simbiosis industrial.

Lo antes expuesto lleva a plantear que se requiere un modelo diferente de gestión de materiales y productos usados o post consumo, destinados a alargar su vida, alentar su reuso y reciclaje de alta calidad, para retornarlos finalmente a los productores como insumo para sus procesos productivos. Esto es importante, para no imponer obligaciones y trámites excesivos a los emprendimientos sociales involucrados en estas actividades, sin que ello signifique dejar de aplicar o impulsar la normatividad necesaria para lograr la seguridad y desempeño ambiental requeridos en ellas.

En los países más avanzados en los que se han establecido políticas y planes de acción de economía circular, ha quedado claro que ello no puede tener éxito sin el apoyo de sistemas sustentables de gestión integral de los residuos que no se puedan evitar, o la implantación de la responsabilidad extendida de los productres, además de la responsabilidad compartida pero diferenciada de todos los sectores sociales.

Así que son bienvenidas las opiniones respecto al contenido de este artículo y el apoyo para difundirlo y propiciar un diálogo con los legisladores antes de que se apruebe para publicación la Ley General de Economía Circular y las reformas a la LGPGIR.

 

[1] Presidenta de la Fundación Cristina Cortinas y Red Queretana de Manejo de Residuos, Asociaciones Civiles sin fines de lucro. Para mayor información sobre el tema consultar las páginas: www.cristinacortinas.org y www.fundacionccortinas.org

[2] Luis Monroy-Gómez-Franco (2021). Los impactos distributivos del COVID-19 en México. Un balance preliminar. https://ceey.org.mx/wp-content/uploads/2021/04/01-Monroy-Gómez-Franco-2021.pdf

[3] Ariadna Razo (2021). Jefas de familia aumentaron 12 por ciento en 20 años. https://www.gaceta.unam.mx/jefas-de-familia-aumentaron-12-por-ciento-en-20-anos/

[4] https://inegi.org.mx/contenidos/saladeprensa/boletines/2020/OtrTemEcon/ECOVID-IE_DEMOGNEG.pdf

[5] El periodo comprendido abarca de mayo de 2019 a septiembre de 2020. Los resultados de los Censos Económicos 2019 se pueden consultar en https://www.inegi.org.mx/programas/ce/2019/

[6] Nueva Ley publicada en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 23 de mayo de 2012. Última reforma publicada en el DOF el 12-04-2019.

[7] Aprobado un proyecto en la Cámara de origen, pasa para su discusión a la otra, cuando no se trate de alguna de las facultades exclusivas de una sola Cámara. https://www.senado.gob.mx/64/sobre_el_senado/proceso_legislativo

Foto: Alberto Nava